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【譯摘】戰爭集體主義 - 第一部分 - I


戰爭集體主義:第一次世界大戰中的政客、企業與知識份子

第一部分|I

作者:Murray N. Rothbard
譯者:吳莉瑋
圖片:pasukaru76 via photopin cc

在此,我們沒有足夠篇幅來深談大企業與企業既得利益者在促使美國參與一戰的過程中所扮演的角色。透過出口訂單、放款給協約國的貸款(特別是政治實力強大的J.P. Morgan & Co.放款,該公司同時也服務於英法政府),以及那些因為國內訂單與協約國軍事訂單而繁榮的同盟者、那些大企業社群與英法兩國的經濟聯繫在促使美國參戰的過程中扮演重要角色。此外,整個美東企業社群幾乎全數支持參戰。[2]

撇開大企業推動美國走上戰爭之路的角色不談,企業們對於戰爭顯然會帶來的廣泛經濟計劃與經濟動員可說是熱情支持。因此,美國商業總會(United States Chamber of Commerce)成為動員戰爭的早期熱情支持者,該會從1912年成立以來,一直都是躲在聯邦政府庇護下以卡特爾化產業的領導者。《The Nation’s Business》在1916年中就已經預視到,經濟動員將會帶來政府與企業之間的權力與職責分享。美國商業總會的理事長於1916年底去函杜邦,信中表明自己預期「彈藥問題將是培養政商合作這個新精神的最大機會」。[3]

產業戰備委員會(Committee on Industrial Preparedness)是第一個起身戰爭經濟動員的組織,該組織於1916年獨立,原屬海軍顧問委員會(Naval Consulting Board),而海軍顧問委員會是一群專門評估海軍擴軍的產業顧問。這個新的產業戰備委員會(CIP)是半官方組織,雖為聯邦政府的分支,但由私人捐獻支撐其財務運作。此外,由於委員會成員愛國地無償服務,因此被允許能夠保留他們的私人職務與收入。CIP的主席為Howard E. Coffin,他是經濟動員的熱情支持者,同時也是底特津重要公司Hudson Motor Co.的副總。在Coffin的主持之下,CIP替彈藥製作列出了一張包含上千產業設備的全國性清單。為了宣傳,該組織的努力成果被命名為「產業戰備」,這使得Coffin能夠動員美國新聞協會(American Press Association)、世界聯合廣告俱樂部(Associated Advertising Clubs of the World)、《紐約時報》,以及龐大數目的美國產業。[4]

CIP在1916年底透過純官方的國防委員會(Council of National Defense)獲得成功,該委員會最終由其諮詢委員會實際運作,而諮詢委員會的成員主要為私營企業家(另外也收編了一些內閣成員)。威爾森總統宣布國防委員會(CND)的目的是「以最具效率的方式…組織整體產業機制」。威爾森發現CND特別具有價值,因為它「開啟了企業、科學家以及政府各部門的直接溝通管道」。[5] 他還讚揚了CND的諮詢委員會成員,稱其以空前的規模「讓無黨籍的工程師與專業人士參與美國政府事務」。總統誇張地宣布,這些委員都是志願服務,「效率是他們為一的目的、美國主義是他們唯一的動機」。[6]

受到CND的鼓舞,Howard Coffin在1916年12月寫信給杜邦,稱「這是我們的希望,奠定產業、民間與軍事之間縝密結構的基礎,讓所有美國人都了解到這種結構對這個國家的未來相當重要,在和平與商業環境中,其重要度也不亞於可能發生的戰爭」。[7]

對建立CND特別具影響力的是財政部長William Gibbs McAdoo。他是總統的女婿、哈德遜與曼哈頓鐵路的發起人,也是華爾街Ryan利益的關係人。[8] 諮詢委員會的頭兒則是Walter S. Gifford,他是棺材委員會的主導者之一,曾在Morgan關係企業裡的巨型壟斷企業AT&T中擔任首席統計師。其他「非黨員」成員則包括:Baltimore and Ohio Railroad總裁Daniel Willard、華爾街銀行家Bernard M. Baruch、Howard E. Coffin、Sears, Roebuck and Co.總裁Julius Rosenwald、AF of L總裁Samuel Gompers、一位科學家,和一位頂尖外科醫師。

在美國參戰的幾個月前,CND的諮詢委員會設計出一套加入戰備物資採購、糧食控管與媒體審查體系的辦法。諮詢委員會化身各行各業的代表,告訴那些企業該怎麼打造自己以進入體系中將他們的商品賣給政府,並且制定這些商品的價格。毫無意外的,Daniel Willard管鐵路、Howard Coffin管彈藥生產、Bernard Baruch管原料與礦產、Julius Rosenwald管耗材、Samuel Gompers則負責勞動資源。Bernard Baruch發起了建立各行業委員會以「統合資源」的想法。CND商品委員會在他們的操作下,同樣也由各領域的產業家組成,這些委員會與那些產業指定的委員進行協商。[9]

在諮詢委員會的建議下,Herbert Clark Hoover被任命為新成立之食品管理局的頭兒。在1917年的3月底,CND組成採購委員會來整合政府對民間的採購。這個委員會不久後就改名為通用彈藥委員會,Frank A. Scott是頭兒,他是知名製造商,同時也是Warner & Swasey Co.的總裁。

然而,中央動員雖然已在進行,但卻受到官僚牽絆而進度緩慢。美國商會敦促國會讓CND在經濟領域中也獲得其於軍事領域中的權力。[10] 終於,在7月初時,原料、礦產與耗材以新成立之戰爭產業委員會(War Industries Board)之名被兜在一起,由Scott擔任主席,該委員會成為一戰集體主義的中心機構。WIB的功能很快地就變成統整政府採購、商品徵收、價格制定與生產順序規劃。

行政問題一直困擾著WIB,身為這個新組織的頭兒,非得統管整個經濟體才能稱得上是稱職的「獨裁者」。終於,1918年3月初,出現了Bernard Baruch,化身稱職獨裁者。隨著Baruch的到任,以及總統威爾森、國務卿McAdoo的強力呼籲下,戰爭集體主義終於達到最終形式。[11] Baruch要完成這些任務的憑證可說是無懈可擊,他是推動參戰的早期支持者,早在1915年就向總統威爾森提過產業的戰爭動員。

WIB發展出一套龐大的機制,透過產業自己推舉出來的商品分部代表來連結特定產業。WIB的歷史學家興高采烈地讚頌WIB的成立,他本身也是主要參與者之一。

這是一個集中商務、產業以及政府權力的系統,沒有其他國家有此前例…供應協約國陸軍與海軍的部門以及其他政府部門如此深度交織,即使它自成一體…它的決定與行動…總是基於整體情況的考量。與此同時,透過商品部門以及相對應之委員會的配置,WIB將它的觸角延伸到產業深處。有史以來第一次出現涵蓋美國工業、商業與交通的大規模專業集中。這塊土地上的商業活動中從未出現過這樣通往全知的進程。[12]

大企業的領導人們滲透WIB的程度,從委員會本身到其商品部門。因此,副主席Alexander Legge來自International Harvester Co.、商人Robert S. Brookings則是堅持價格限制的主力、負責製成品的George N. Peek曾經是農用機械領導製造商Deere & Co.的副總。負責生產順序的Robert S. Lovett曾是Union Pacific Railroad的董事長,而主管鋼鐵的J. Leonard Replogle以前是American Vanadium Co的總裁。在WIB的直轄結構之外,Baltimore & Ohio的Daniel Willard負責國家的鐵路,大商人Herbert C. Hoover則是「食品獨裁」。

在取得戰備合約的這方面,沒有所謂投標競爭的瞎扯蛋。對於效率與價格的競爭被擺在一邊,主管產業的WIB將合約交給它認為適任的對象。

任何不喜歡這些操縱與WIB命令的獨行個體主義公司,很快就會被政府以及那些配合組織的同業脅迫給擊垮。Grosvenor Clarkson寫道:

個體主義美國產業家們在理解到產業就像士兵一樣被徵招時,紛紛感到駭然…那些企業統治自己的領域、建立自己的債券、安管自己的轄區。到處都出現苦澀又激烈的抗爭,特別是那些被縮減或暫停的產業…但權力之下已被溫順與產業合作填滿。那些零星的不從者即使逃到委員會那裡,也只會發現自己已經被其他同業給孤立。[13]

WIB的保存部(Conservation Division)是戰時集體主義的重要工具之一,同樣是一個多由當時大製造商組成的機構。這個保存部的前身是CND的商業經濟委員會(Commercial Economy Board),首任主席是芝加哥商人A.W. Shaw。該委員會(或者該分部)會提供產業顧問,並鼓勵其關注產業建立合作規章。這個委員會的規章理論上為「自願性」,監管產業落實其強制性產業意見的自願。對於「通過壓倒性同意,甚至可說是堅持的做法…同胞們,特別是在緊急時期下承擔愛國標籤的同胞們,這些做法不容被忽視」。[14]

保存部透過這種方式,以戰時「保存」之名,分配、規範、卡特爾化產業,並且期望這些管制在戰後也能永久實行。Arch W. Shaw總結這個分部的任務為以下幾點:大幅降低產業中的產品樣式、尺寸等數量;消除各種款式與型號;標準化尺寸與度量。這種打壓產業競爭的行為不能純粹被當作戰時的措施,Grosvenor Clarkson的這段話清楚說明了這點:

世界大戰是一所最棒的學校…它向我們展示許多事情可以更好,當我們有無盡選擇時反而開始迷失。保存部這個機構展示了,只是簡化交易、多餘的風俗以及那些無用的多樣選擇,就可以重拾世界資本的恰當分配…保存部這個實驗所獲得的大勝利,有太多可能可以在和平時期獲得更多好處。這個世界需要像戰時那樣節約。[15]

展望著未來的卡特爾化,Clarkson宣稱「和平時期的節約…意味著競爭產業間緊密又和睦的連繫,這在被反托拉斯法脅迫下的去中央化商業中很難實現」。

Bernard Baruch的傳記中,總結了強制性「保存」以及標準化的持續性結果:

戰時的保存措施減少了樣式、型號與衣服的顏色。它標準化尺寸…它排除了美國境內250種不同形式的犁、755種的鑽頭…公眾生產與公眾分配成為這塊土地的法則…這也將成為20世紀接下來25年的目標:「標準化美國產業」、將戰時的必要措施視為和平時期的益行。[16]

不只是保存部,戰時集體主義與卡特爾的整體結構,都把統管未來和平時期的經濟視為願景。就像Clarkson的直白陳述:

這也難怪,這些管理全國產業的人,在鄙視著和平時期的龐大混亂與其過猶不及後嘗試調整的無盡循環下沉思。在他們的思考之下,產生有序經濟世界的夢想。
為了掌控世界貿易,他們將美國構想為「商品分部」,他們謹慎地計算世界貿易,並將結果與需求登記在華盛頓,美國的資源就像水龍頭一樣,視情況或開或關。簡言之,這個國家能在面對世界貿易的同時保持自家的商業秩序。[17]

WIB控管產業的中心機制是它所設立的六十幾個商品分部,各委員轄管不同群組的商品,這些委員會的席次幾乎都被相對應的產業大老給坐滿。此外,這些委員身兼美國商會轄下超過三百個「戰爭服務委員會」。在這種舒適的氛圍下,也難怪企業與政府之間達成莫大的和諧。正如Clarkson的欣羨描述:

全心奉獻於政府服務的商人深知產業面臨的問題,但現在,這些代表產業的商人…對於政府的目的亦有同感。[18]

還有:

商品分部是企業為了公眾利益而運作的政府服務…各產業的戰時委員會知悉、了解,也相信這些商品領袖。他們成為了一體。[19]

總而言之,Clarkson高興地形容商品分部為「產業動員與操練,響應、敏銳、齊備的。它們是緊密排列的戰隊」。[20]

美國商會對於戰爭服務委員會的系統更是熱衷,該系統是為了將交易協會的運作也套用在和平時期。身兼芝加哥Union Trust Co.副總的商會主席Harry A. Wheeler宣稱:

戰爭服務委員會的設立,為的是提供一個全國性產業機構的基礎,它的醞釀與機會是無可限量的…企業之間的整合,也是全國商會的宗旨,已然在望。戰爭是一位嚴厲的教師,教導我們合作之努力的一課。[21]

這種在各企業間以及官商間之新和諧的結果,是為了提供「合作這個競爭的替代品」。競標政府採購的競爭幾乎已經不存在,而「價格競爭也在政府行動中消彌。產業處於…和諧的黃金年代」,免於嚴酷的企業虧損。[22]

戰爭的關鍵功能之一是由WIB價格制定委員會設定的價格管制。戰時價格管制從鋼鐵與銅礦等關鍵領域開始,隨後延伸到各領域,價格管制被包裝成限制最高價格以保護公眾免於戰時通膨的美意。但事實上,政府在各產業所設定的價格水準保障了高成本製造者的「合理利潤」,也因此授予低成本製造商相當程度的特權與高利潤。[23] Clarkson承認這個系統:

大幅振興大企業、嚴厲對待小企業。規模大且效率高的生產者獲得比平時更多的利潤,許多小企業的利潤則比平常還少。[24]

但是高成本製造者大多都滿足於所謂「合理利潤」的保證。

價格管制委員會主席Robert S. Brookings,同時也是一位退休木材大亨,他對鎳業的說法反映出該委員會的態度:「我們並不是忌妒你們的利潤,如果可以,我們更希望能夠合理化你們的利潤。這是我們處理這些事務的方式。」[25]

紡織業的處境是價格控制的典型操作。1918年4月,主席Brookings曾報告過棉製品委員會決定「要友善地敦促團結」並且嘗試「穩定市場」。Brookings補充了大型紡織商的心情,長期固定的低利潤比稍縱即逝的高利潤要來得好。[26]

商界對於戰爭集體主義體制的普遍熱衷,特別是大企業界,現在可以解釋了。這些熱衷來自於價格穩定、忽略市場波動,以及這些制訂價格通常由政府與各產業代表共同制定的這個事實。難怪美國商會主席Harry A. Wheeler在1917年夏寫下「戰爭給予企業合作並提高美國經濟效率的基礎」。AT&T的頭兒更是讚譽「不只完善政府與企業之間,更是企業與企業之間的協作」。戰時的合作計畫簡直大成功,事實上,Republic Iron and Steel的董事長在1918年提過,這個計畫應該要延續到和平時期。[27]

鋼鐵業是戰爭集體主義的最佳案例。政府與產業之間的緊密「合作」,是控制鋼鐵業的重要標誌,這項合作由華盛頓政府制定大方向政策,然後由大鋼鐵製造商United States Steel的頭兒Elbert Gary法官來施行。Gary從大製造商中選出一些委員代表來協助自己管理產業。American Vanadium Co.的頭兒J. Leonard Replogle是自願參與的盟友之一,他也是WIB鋼鐵分部的頭兒。Replogle、Gary以及鋼鐵業,長久以來都渴望著卡特爾化鋼鐵業以及友善的聯邦政府盟友。毫無意外地,Gary對於自己能夠指揮鋼鐵產業的新權力感到很高興,並且敦促政府賦予自己「必要時刻可以全面動員產業」的權力。鋼鐵業雜誌《Iron Age》狂喜道:

史上規模最大的戰爭替各處經濟帶來了合作的概念,鋼鐵製造商在十年前就想過要將這種概念引入自己的產業。

這是Gary法官與羅斯福總統之間短暫的《友好協議》。[28]

確實,政府與鋼鐵公司在戰爭時期也會有緊張關係,但是這種緊張以及政府強制要求資源的威脅一般都是針對較小型的公司,譬如頑固地拒絕政府合約的Crucible Steel。[29]

事實上,早在戰爭初期就呼籲政府管制價格的鋼鐵業成員是U.S. Steel、 Bethlehem、Republic這些大製造商,他們督促政府有時也感到困惑但最終納入政府計畫的政策。主因在於這些大型製造商對於戰爭需求而抬高的鋼鐵價格感到滿意,他們焦急地要把市場穩定在高價,以確保戰爭期間能享有高利潤。1917年夏天通過的《政府暨鋼鐵業價格限制協議》受到Republic Steel總裁John A. Topping的大力讚揚:

這份鋼鐵協議將帶來健康的效應,因為合作規範的原則已經通過政府核可。當然,現有的非常規利潤未來將在實質上減少,但是市場割喉的情況將被阻止、繁榮將獲延續…此外,未來價值的穩定應該獲得保護。[30]

除此之外,大型鋼鐵公司樂於將限價當成施行工資控制的理由,當時工資也剛開始在喊漲。另一方面,小型的鋼鐵公司通常負擔較高成本,這些小公司的情況不如戰前繁榮,它們反對價格控制的理由是因為它們想要獲得戰爭所帶來的短期高利潤。[31]

在這種情況下,鋼鐵業達到史上最高的利潤水平,戰爭的兩年期間平均每年都有25%。有一些比較小的鋼鐵公司因為資本額較低的關係,獲利幾乎是翻倍。[32]

戰爭期間,最仔細的價格控管並非由WIB執行,而是透過「食品獨裁者」Herbert Clark Hoover主持的食品管理局。官方歷史對於戰爭時期價格控制下了相當正確的評論,寫著食品控制計畫「是美國有史以來最重要的價格控制措施」。[33]

Herbert Hoover在美國參戰後不久就接受這個職位,條件是讓他單獨擁有管轄食品的權力,不受委員會或理事會限制。食品管理局在沒有法源根據之下成立,隨後一份Hoover背書的法案被送到國會以取得這個系統的合法地位。Hoover同時也被授予徵用「必需品」、徵收廠房為政府所用、管制或禁止交易等權力。

食品管理局的控管系統,關鍵在於「執照」機制。食品管理局不直接管制食品,而是透過頒發食品業執照以及設立換照條件的絕對權力。每一個批發商、每一個製造商、每一個經銷商,以及每一個食品類的倉庫主,都被Hoover要求要維護其聯邦執照。

Hoover在「食品獨裁」期間的重要特色是廣泛引入公民志工,這些民眾成為積極實行Hoover旨意的廣大參與者。Herbert Hoover可能是美國第一個了解到民意之潛力的政客-透過海量宣傳以及政府志工來動員民眾以施行政府旨意。任何反對Hoover詔書的人都透過動員活動而被塑造成道德意義上的痲瘋病人。因此:

一切的基礎…在於教育工作,食品管理局藉此完成它的管控措施與規則。Hoover先生堅信控制食品最有效率的方式就是讓全國人民一起投入節約食品…這個國家充斥著設計來教育大眾食品之現狀的無數文宣。華盛頓的那些戰爭委員會沒有一個能像食品管理局那樣達到廣泛宣傳。食品管理局製造了別在外套以及貼在櫥窗、餐廳、火車與家裡的徽章。在學校、教會、婦女俱樂部、公共圖書館、商人協會、兄弟會與其他社會組織的壓力下,不遵守食品管理局聖旨的人被貼上可恥的標籤。[34]

食品管理局透過要求持照商必須有「合理利潤」來控制價格。「合理利潤」被詮釋為扣掉生產成本後的獲利,成本加上「合理利潤」成為每個商家的定價規則。這個計畫在大眾面前被包裝成「降低」利潤與食品價格的措施。雖然當局的主要目的在於穩定價格,但卡特爾化也同樣是重要的目標。官商合作一致以杜絕零星競爭者的脫序行為,價格以保證所有人之「合理利潤」而設定。目標並不在「較低」價格,而在於統一、穩定且非競爭性的價格;遠非「保持低價」,而是「保持高價」。確實,任何透過「降低售價」來提高獲利的貪婪商人都被食品管理局給好好處理了。

我們來看看一戰期間兩項最重要的食品控制計畫:小麥與糖。控制小麥價格,最初是因為小麥價格由於戰爭需求而迅速飆至歷史新高,小麥價格在兩個月內抬高了1美元,達到前所未聞的每英斗3美元。政府因應激烈要求而介入,透過設定小麥的最高限價來打擊「投機者」。然而,在農人的壓力之下,這項計畫最後寫在法條上的並非「最高價格」,而是「最低價格」;1917年的《食品管理法》將明年收成的小麥價格定在最低每英斗2美元。這樣的特殊補助似乎還不夠令人滿意,總統在1918年中時繼續將小麥最低限價由每英斗2美元提高至每英斗26美分,這個價格大概也就是當時的市場價格。這項最低限價的有效期間延續到戰爭結束。也就是說,政府確保了消費者無法透過小麥價格降低獲益。

為了實施這項人為性小麥高價,Herbert Hoover設立了「由產界小麥商領導」的Grain Corporation,該公司以「合理價格」採購大量美國小麥,再用相同價位轉售到全國的麵粉廠。為了讓麵粉廠滿意,Grain Corporation保證麵粉廠在小麥與麵粉等未售庫存的可能損失。此外,每一間麵粉廠都獲得在戰爭期間維持其市場相對地位的保證。如此一來,麵粉產業成功地透過政府機制而卡特爾化。那些膽敢挑戰卡特爾式指令的零星麵粉廠都被食品管理局一一處理;就像Garrett所說的:「他們的營運…都被合理地管控…透過執照要求。」[35]

小麥與麵粉的過高價格,意味著烘焙師也面臨著人為性的高成本。他們則反過來躲在卡特爾舒適的保護傘下,以「保存」的名義,被要求用一定比例的次料混入麵粉中。這些烘焙師當然樂於配合這些製造次貨的規定,因為他們知道競爭對手也被強制實施這些措施。食品管理局強制性規定土司尺寸、禁止透過折扣或退款給特定顧客等方式的降價,削弱競爭-這是所有卡特爾走向內部解體的典型道路。[36]

在糖的這個案例中,由於美國的糖主要來自進口,要保持低價得花上更多精神。Herbert Hoover與其各國政府盟友正式成立了國際糖委員會(International Sugar Committee),該委員會以人為性低價收購各成員國的糖(大多來自於古巴),再將糖原料分配給各式精製商。因此,這些各國政府的角色就像龐大的採購卡特爾,替精製商以較低價格採購原物料。

這個國際糖委員會(ISC)由Herbert Hoover策劃,美國政府則指定了五人委員會中的主要成員。Hoover以主席的身分選了American Sugar Refining Co.總裁Earl Babst,其他的美國籍成員也都來分別代表各精製商的利益。ISC很快就大幅削減糖價:1917年夏,古巴糖原料在紐約的價格,從市場價每磅6.75美分降到每磅6美分。當古巴農民意識到自己的作物遭受這種人為性聯合低價收購時,美國政府與食品管理局便合作脅迫古巴政府加入協議。不知何故地,古巴人不再能夠從食品管理局手上取得向美國進口小麥、煤等物資的進口執照,結果就是古巴的麵包、麵粉與煤的短缺。古巴人最後在1918年6月中投降,那些向美國政府申請的進口執照也快速地發放。[37] 古巴政府也被勸誘禁止向除了ISC以外的對象出口糖原料。

Babst先生顯然替他的American Sugar Refining Company保了額外的保險,美國精製糖業的各公司高層們在國會面前證實,Babst的公司從ISC的活動及其對古巴糖原料的限價中獲益特多。[38]
雖然美國政府把降低糖原料價格設為奉行目標,但也意識到不能將價格逼到「太低」,因為美國政府也得考慮到國內甘蔗與甜菜生產商的「合理回報」。為了同時協作與補貼美國製糖商與糖原料種植者,Hoover設立了糖均價理事會(Sugar Equalization Board),將糖原料的價格保持在美國生產者也有利可圖的相對低價。這個理事會以低價購買古巴糖原料,再用高價轉售給美國精製商,以保持美國糖原料生產者的利潤。[39]

對糖設定人為性低價的結果,無可避免地減少供應、刺激公眾消費需求,造成嚴重的糖品短缺。最終結果是美國政府透過糖品配給來嚴格限制消費。

食品工業對於戰爭期間的控管計畫都很開心,這並不令人意外。Paul Garrett傳神地表達出Herbert Hoover這位戰爭集體主義者的精神:

與交易保持密切關係,就像紅衣主教的政策那樣。那些被選來主管各商品部門的人大多都是商人…各分部的食品管制政策,都在各部門商人的會議中所決定…可以這麼說…整個食品與原物料的控管框架都建立在交易協議上。此外,這些協議的實際執行取決於組成交易之組織的合作與否。整個產業都被營造出得配合執行所有法規與管制的義務感。[40]

鐵路也同樣獨立於WIB之外,相比於其他產業,鐵路產業接受最多的政府指導。事實上,鐵路已被聯邦政府徵用、由聯邦政府直營。

美國參戰後不久,當局就敦促鐵路公司要團結一致,替戰爭貢獻心力。鐵路公司樂於遵從這項建議,很快就成立了鐵路戰爭委員會,滿心承諾要追求他們在和平時期就樂見的目標:減少競爭活動並協同鐵路營運。[41] Baltimore & Ohio Railroad的總裁Daniel Willard,同時也是繼Bernard Baruch之後的WIB頭兒,開心地報告著鐵路公司們已經同意授予戰爭委員會凌駕個別公司之決策權力。在Southern Railroad總裁Fairfax Harrison的運作下,戰爭委員會建立了車輛服務理事會來協調全國的車輛供應。洲際商務委員會(Interstate Commerce Commission)則從旁協助這些整合,它是聯邦政府長久以來針對鐵路的管制實體。又一次,政府推波助瀾的壟斷鼓舞了許多人,讓他們在和平時期繼續追求類似狀態。有好幾年,鐵路業嚷嚷著「科學管理」,那是在ICC以及政府實施之卡特爾評分制度中獲得高評價的方法;不過這些措施受到托運組織等鐵路專業使用者的施壓而胎死腹中。

但現在,就連這些托運業者都被收服。托運組織的首席發言人Max Thelen,同時也是加州鐵路理事會主席與鐵路與公共事業委員會全國協會會長,他同意鐵路的關鍵問題在於「重複」以及鐵路公司之間「非理性地」缺乏合作。而在鐵路領域最有權威的參議員Francis G. Newlands,同時也擔任交通法規聯合委員會的主席,他認為戰時的經驗「打碎了反托拉斯法的舊有觀點」。[42]

然而,這種私人企業的自願性合作無法成功的事實逐漸顯現。不同的鐵道路線堅持競爭;鐵路工會堅持要求工資實質增長;鐵路托運組織則不斷封鎖鐵路業全面抬高票價的要求。所有的利益團體都認為區域協調以及整體效率可以在聯邦政府的操作下達成最佳狀態。托運組織首先提出計畫,作為他們達成協作與壟斷托運價格的方法;工會接著提出從政府手中取得工資調漲的計畫;在總統威爾森保證每條鐵路營運之利潤都維持在1916到1917年間的非尋常高價水準後,鐵路業者也欣然同意。聯邦政府出來扛下令人頭痛的戰時調配與管理,同時又平白授予鐵路業者高額利潤,那些鐵路業者怎麼可能不跳到同意的一方?

政府系統內最熱情支持政府接管鐵路營運的是財政部長McAdoo,他是先前曾在紐約擔任鐵路工作的摩根派,同時也是鐵路債券的主要承銷商與持有者。威爾森在1917年12月28號徵收鐵路之後,McAdoo獲得美國鐵路局局長的獎勵。

由摩根派McAdoo領導的聯邦政府營運,簡直就是全國鐵路公司的大成功。這些鐵路公司不僅透過政府直營而獲得全面壟斷,部分的鐵路公司經營者還發現自己獲得聯邦政府的強制執行權力。McAdoo選出一些大型鐵路商作為自己的即時助理,而ICC制定票價的權力在這段期間則轉移到由鐵路業者主導的鐵路局手上。[43] 這項轉變的具體意義在於,雖然ICC的起始與茁壯是為了鐵路的卡特爾化,卻在戰前十年落入托運組織的控制,這種情況意味著鐵路業者很難透過ICC提高票價,但現在,聯邦政府的戰時控制措施已經把托運業者給甩到一邊兒。[44]

McAdoo厚顏無恥地將鐵路局的高層通通指派給鐵路營運者,幾乎排除了托運業者與學者。托運業者在盛怒之下,於1918年夏對這個體制提出激烈的批判。這波批判在McAdoo對鐵路局的強勢引導下達到高潮,McAdoo將區域主任的位置派給他的鐵路業者助理-Walker D. Hines。托運業者以及ICC的委員們抱怨:

全國的鐵路律師都跑到華盛頓了,他們對那些服務於McAdoo員工的鐵路律師提出自己遭遇的困難後,卻被告知「去隔壁房間想想自己要接受什麼命令」。[45]

就像WIB的案例一樣,這些鐵路執業者以壟斷之姿、罩著「效率」與標準化的外衣,使用手中的政府強制執行權力來解決那些零星的異議與競爭。鐵路局不顧托運業者的反對,下令強制執行火車頭與設備的設計標準化、消除「重複(也就是競爭)」的客運與煤運服務、關閉離峰時段的交管辦公室、命令禁止具競爭性的併貨托運。

這些聖旨都減少了倒楣托運業者可使用的鐵路服務。還有其他的強制性服務削減。其中一項終結托運業者指定路線的特權-也就是終結他們選擇「最便宜」路線的權力。另一項則是推翻鐵路業者擔保貨物毀損的和平時期慣例;求償的舉證責任全數改落在托運業者頭上。「出航日計畫」這項鐵路局措施,命令車廂在裝滿之前不得開出,這也大幅削減了小城鎮托運業者的可用服務。

授予鐵路業主導之鐵路局絕對權力的法源是1918年3月的《聯邦控制法》(Federal Control Act),法案在聯邦政府非法接管之後才合法化該行動。鐵路局和鐵路業遊說者緊密合作,在威爾森總統背書之下,國會通過將票價擬定權從ICC手上轉到鐵路局手上。除此之外,由托運業主導的洲際鐵路委員會被卸除所有權力。

鐵路局迫不及待地行使票價擬定的權力,於1918年春宣布全面調漲25%,該行動讓托運業者對於聯邦直營體制產生永久性敵意。為了在傷口上灑鹽,這次調高票價未曾舉辦公聽會,也沒有向其他相關團體進行諮詢。



2 有關Morgan家族與其他協約國之經濟連繫在導引美國參戰中所扮演的角色,參Charles Callan Tansill,《America Goes to War》(Boston: Little, Brown & Co.,1938年),頁32–134。

3 引述Paul A.C. Koistinen, “The ‘Industrial-Military Complex’ in Historical Perspective: World War I”,《Business History Review》(1967年冬,381刊)

4 一次世界大戰中產業動員的活躍歷史學家,本身也是國防委員會的主要參與者,他輕蔑寫道那些不配合企業核准的零星例外「透露出…缺乏服務國家的團結意願,服務國家最基本的就是將個人主義融入團結一體的國家中」。Grosvenor B. Clarkson,《Industrial America in the World War》(Boston: Houghton Muffin,1923年),頁13。順道一提,Clarkson的書接受Bernard Baruch的補助,後者是產業戰爭集體主義的頭兒;該書手稿通過Baruch頂尖助手的仔細檢核。Clarkson身為公共關係活躍份子與宣傳執行者,他的努力從引導公眾參與Coffin在1916年策劃之產業戰備中就已開始。參Robert D. Cuff,「Bernard Baruch: Symbol and Myth in Industrial Mobilization」,《Business History Review》(1969年夏,116刊)

5 Clarkson,《Industrial America in the World War》,頁21。

6 同上,頁22。

7 Koistinen,《The ‘Industrial-Military Complex’ in Historical Perspective: World War I》,頁385。

8 CND的靈感來源來自於Dr. Hollis Godfrey,他是工業職業訓練與管理教育機構Drexel Institute的主席。同樣對建立CND具有影響力的是半軍方身分的Kerner理事會,由陸軍上校Francis J. Kerner領導,非軍方成員包括Benedict Crowell與R. Goodwyn Rhett。Benedict Crowell是Crowell & Little Construction Co. of Clevel的總裁,其後身兼戰時助理國務卿。R. Goodwyn Rhett是People’s Bank of Charleston的主席,他同時也是美國商會的主席。Koistinen,《The ‘Industrial-Military Complex’ in Historical Perspective: World War I》,頁382、384。

9 案例之一,CND的《銅合作委員會》包括:Anaconda Copper總裁、Calumet and Hecla Mining總裁、Phelps Dodge副總、Kennecott Mines副總、Utah Copper總裁、United Verde Copper總裁,以及身負龐大Guggenheim家族利益的Murray M. Guggenheim。美國鋼鐵協會則提供該行業的從業代表。Clarkson,《Industrial America in the World War》,頁496–97;Koistinen,《The ‘Industrial-Military Complex’ in Historical Perspective: World War I》,頁386。

10 Clarkson,《Industrial America in the World War》,頁28。

11 Scott與Willard隨後相繼任職主席,這個位置後來換成Homer Ferguson坐,他是Newport News Shipbuilding Co.的總裁,之後又變身為美國商會的頭兒。

12 Clarkson,《Industrial America in the World War》,頁63。

13 同上,頁154、159。

14 同上,頁215。

15 同上,頁230。

16 Margaret L. Coit,《Mr. Baruch》(Boston: Houghton Muffin Co.,1957年),頁219。

17 Clarkson,《Industrial America in the World War》,頁312。

18 同上,頁303。

19 同上,頁300–01。

20 同上,頁309。有關WIB、商品分部,以及大企業對延續官產合作制度的鋪路,參James Weinstein,《The Corporate Ideal in the Liberal State, 1900–1918》,(Boston: Beacon Press,1969年),頁223與各處。

21 《The Nation’s Business》(1918年8月)引述Koistinen之《The ‘Industrial-Military Complex’ in Historical Perspective: World War I》,頁392–93。

22 Clarkson,《Industrial America in the World War》,頁313。

23 參George P. Adams, Jr.,《Wartime Price Control》,(Washington, D.C.: American Council on Public Affairs,1942年),頁57、63–64。參考例:政府將銅FOB紐約的價格設在每磅23.5美分,市場占有率超過8%的Utah Copper Co.每磅生產成本約為11.8美分。如此一來,Utah Copper扣掉成本後幾乎保證有快100%的利潤。同上,頁64n。

24 Clarkson,《Industrial America in the World War》

25 Adams,《Wartime Price Control》,頁57–58。

26 Weinstein,《The Corporate Ideal in the Liberal State, 1900–1918》,頁224–25。

27 Melvin I. Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,(Columbus: Ohio State University Press,1969年),頁152–53。

28 Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁153–57。在Robert Cuff教授對於WIB內官商關係的重要研究中總結道,聯邦政府對於各產業的法規由大企業領袖所塑造,而政府與企業之間的關係在這些產業內特別平順,譬如鋼鐵業,這些產業的領導者已經轉向尋求政府支持的卡特爾。Robert D. Cuff,《Business, Government, and the War Industries Board》,(Doctoral dissertation in history, Princeton University,1966年)

29 Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁154。

30 《Iron Age》,(1917年9月)引述Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁216–17。

31 Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁203–06。另參Robert D. Cuff、Melvin I. Urofsky,「The Steel Industry and Price-Fixing During World War I」,《Business History Review》,(1970年秋),頁291–06。

32 Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁228–33。

33 Paul Willard Garrett,《Government Control Over Prices》,(Washington, D.C.: Government Printing Office,1920年),頁42。

34 Garrett,《Government Control Over Prices》,頁56。

35 同上,頁66。

36 同上,頁73。

37 參Robert F. Smith,《The United States and Cuba》,(New York: Bookman Associates,1960年),頁20–21。

38 同上,頁191。

39 Garrett,《Government Control Over Prices》,頁78–85。

40 同上,頁55–56。

41 參K. Austin Kerr,《American Railroad Politics, 1914–1920》,(Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,1968年),頁44以後。

42 Kerr,《American Railroad Politics, 1914–1920》,頁48。

43 McAdoo的「內閣」協助他管理鐵路,包括委員會主席Walker D. Hines、Santa Fe R.R.副總Edward Chambers、Atlantic Coast R.R董事長Henry Walters、Burlington R.R.的Hale Holden、New York Central R.R.總裁A.H. Smith、Chicago Great Western R.R.前法律顧問John Barton Payne,以及貨幣監理John Skelton Williams,Seaboard R.R.的前董事長。Hines是McAdoo的主要助理,Payne是交通部門的頭兒。營運分部由Western Maryland R.R.總裁Carl R. Gray領銜。工會人士W.S. Carter成為勞動分部的頭兒,他是消防員與工程師兄弟會的領袖。

44 Kerr,《American Railroad Politics, 1914–1920》,頁14–22。

45 同上,頁80。