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【譯摘】戰爭集體主義 - 第一部分 - III


戰爭集體主義:第一次世界大戰中的政客、企業與知識份子

第一部分|III

作者:Murray N. Rothbard
譯者:吳莉瑋
圖片:thinkpanama via photopin cc

許多主導人在戰爭結束後對於廢除戰時措施多加阻撓,這點特別可以當作戰爭集體主義深刻足跡的證據。企業領導人在戰後追求兩個目標:第一是讓政府持續進行價格管制,以保護他們免於預期中會出現的戰後通縮,第二則是在和平時期推廣產業卡特爾化。具體而言,企業希望戰時的最高限價(有時是用最低價格)在戰後期間直接轉換成最低限價。此外,延續戰時的配額與生產限制,目的只是要拿來當成和平時期抬高價格的卡特爾手段。

因此,許多WIB委員以及他們的相應WIB分部都呼籲持續維持WIB制度及其限價系統。具體而言,那些害怕戰後將面臨通貨緊縮的產業分部呼籲要持續價格管制,而那些預期將持續繁榮的特定產業則呼籲要回歸自由市場。Himmelberg總結道:

分部領導給予委員會的建議與他們所相對應的產業需求一致,預期價格下降的產業敦促持續保護政策,預期戰後市場繁榮的產業則敦促解除所有管制。[58]

WIN價格管制委員會主席Robert S. Brookings宣稱WIB「在重建期間將像在戰爭期間一樣對於穩定市場有所助益」。[59]

與此同時,大企業界也有所行動,美國商會主席Harry A. Wheeler於1918年10月初向威爾森總統提出一項極具野心的「重建委員會」計畫,範疇涵蓋全國經濟。

WIB配合並呼籲總統在戰後持續維持WIB。Baruch呼籲威爾森至少要持續實施WIB的最低限價政策。然而,當Baruch說戰後的WIB是用來對抗通膨與通縮時,他是在欺騙民眾;他對於設定最高限價以對抗通膨的措施一點興趣也沒有。

這些來自產業界與政府的野心計畫,它們所面臨的最大問題或許是威爾森總統。或許,總統對於自由競爭的理想無法忘懷,讓他對於這些戰後計畫沒有太多青睞,至少在修辭學的層面上。[60] 這種理想訴求主要來自國防部長Newton D. Baker,他在威爾森的顧問群中信仰最接近自由放任社會(laissez-faire)。威爾森於1918年10月間拒絕了所有的提案。Baruch與WIB在11月初公開預測去動員期間WIB將成為必須,以對威爾森施壓來作為回應。《The New York Times》在停戰協議的隔天報導:

WIB官員宣稱該組織將會有更多任務要做。他們預期透過政府緊密掌控戰爭工業與材料就不會出現嚴重的產業資源錯置。[61]

然而,總統的態度仍然強硬,他於11月23號下令WIB在年底前就要完全解散。失望的WIB主事們默默接受這項命令;部分原因來自於國會對於任何持續措施之嘗試的反對,部分原因則來自那些預期戰後繁榮之產業對於控管措施的阻撓。製鞋業特別強烈反對持續進行任何控管。[62] 那些偏好控管的產業,則呼籲WIB至少要在組織解散之前批准「最低限價」以及該年冬季的限產協議。 WIB極欲進行這項最後的掙扎,確實,該委員會能夠合法地在解體之後仍然持續實施這些管制,即使這些管制違反了總統的意願。然而,WIB在酸、鋅與鋼業製造商的壓力下,無奈地於12月11號拒絕了部分請求[63] ,不過,WIB拒絕的只有價格管制計畫,因為WIB害怕這些措施可能會被總檢察長質疑而被法院推翻。

最熱心倡導要維持WIB價格管制的產業之一,就是鋼鐵業。停戰協議的兩天後,U.S. Steel的Judge Gary呼籲WIB持續進行管制,並宣稱「鋼鐵同業都渴望著以適當的方式彼此合作…」。Gary呼籲為期三個月的價格管制以及緩步減產,以避免回到「破壞性」競爭。Baruch則回應他受阻於威爾森的態度,但他個人「相當樂意配合」。[64]

假若WIB這個組織不能存續,或許戰時的卡特爾狀態可以透過其他形式來延續。11月,芝加哥商人Arch W. Shaw與商務部長William Redfield協議提交一項草案,該草案允許製造商在聯邦貿易委員會的監督下,「為了公眾利益,配合減少非必要浪費之計劃」而相互合作,Arch W. Shaw同時也是WIB保存部的頭兒(該組織的標準化戰時任務被轉移到商務部)。當這個提案告吹時,WIB的排序委員Edwin B. Parker於11月底提出另一項卡特爾草案,該草案允許各產業的龍頭製造商設定該產業所有成員都須遵守的產量配額。Parker的計畫獲得Baruch、Peek以及無數政府官員與商人的贊成,但WIB的法律顧問則警告國會不會通過這種法案。[65] 食品助理管理員Mark Requa提出另一個讓Baruch感到興趣的提案,該提案建議成立美國貿易局(United States Board of Trade)來鼓勵與管制能夠「促進國家利益」的產業協議。[66]

無論原因為何,Bernard Baruch沒能大力提倡這些提案,計畫全數胎死腹中。如果Baruch是敗於未能強調計畫內容,他的合夥人George Peek,同時也是WIB製成品分部的頭兒,可就沒那麼寡言。Peek在1918年12月中寫信給Baruch,認為戰後需要保持「適當合作帶來的益處」。具體而言:

須有適合的法源以允許產業合作,讓我們在戰時的寶貴經驗成為資產…在和平時期…保存;…產品與製程的標準化、特定情況下的價格控制等措施,都應該要在政府配合之下持續進行。[67]

到12月底時,Peek提議立法,項目包括:

某種緊急和平機構(Emergency Peace Bureau)…讓商人能夠與這個機構合作,有機會與國營企業進行會面與協作…[68]

大企業團體擁護著類似的計畫。美國商會在12月初邀請各產業的戰爭服務委員召開「美國產業重建大會」。重建大會呼籲修改《休曼法案》(Sherman Act),允許產業在政府監督之下進行「合理的」交易協定。1919年初的全國性商會公投以高比例票數通過該提案,主席Harry Wheeler呼籲「企業組織誠切地接受」批准企業協議的法規。戰前擁戴競爭的全國製造商大會,也熱烈地改為擁戴同樣的目標。

1919年2月,在戰時卡特爾奄奄一息之下,商務部成立了產業委員會。[69] 美國出口製造商協會前主席-商務部長William C. Redfield,一直以來都認為政府應該促進產業合作。停戰協議不久後,Redfield就看到契機,從轉移WIB保存分部到自己部會轄下開始。Redfield持續鼓勵產業組成協會的戰時策略,最終成立了由前WIB成員組成的顧問委員會。George Peek是顧問之一,另一個顧問則是Peek在WIB的助手-俄亥俄州木料執行專員William M. Ritter。事實上,Ritter是產業委員會這個概念的原始發想者。

這個由Ritter在1919年發想並由部長Redfield極力推廣的產業委員會,是個狡詐的詭計。表面上,它被包裝成單純用來確保價格消減,從而降低通膨程度並刺激消費需求的工具,總統威爾森與其他政府官員、國會議員的理解也是如此。也因此,產業委員會這個計畫看起來和先前鼓吹卡特爾的活動不相關,從而獲得總統威爾森的批准,他在2月中成立了這個新的委員會。在Ritter的敦促下,George Peek被任命為產業委員會主席,其他成員包括:Ritter本人、George R. James(Memphis地區乾燥食品主要關係人與前WIB棉與棉製品分部的頭兒)、Lewis B. Reed(U.S. Silica Co.副總與Peek的前助手)、鑄鋼製造商Samuel P. Bush(前WIB設備分部的頭兒)、亞特蘭大地區鋼鐵製造商Thomas Glenn(也是WIB老將),以及勞動局代表與鐵路局代表共兩個「外人」。

產業委員會不久後就開始進行先前被偽裝以來的真正目的,提出:價格不減,而是保持在穩定的現有高價。此外,用以穩定價格的手段正是他們長久憧憬但先前被拒絕的方式:在委員會的運作下批准產業價格協定。產業委員會在3月初確定這項卡特爾政策後,第一個實行計畫就是1919年3月19到20號的鋼鐵業會議,這並不令人意外。George Peek在會議開場致詞時開心地宣布這次行動有「劃時代」意義,特別是這次建立了「政府、產業與勞工之間的真正合作,從而消除了破壞性力量出現的可能性…」。[70] 鋼鐵業界當然也很開心,歡呼著「這是個大好機會…與政府近距離的接觸…」。[71] 產業委員會對鋼鐵業說,任何在這個會議中達成的價格維持協議都免疫於反壟斷法。產業委員會所提供的價格清單,雖然比現價稍減,但仍維持在相當高價的水平;Peek卻同意向大眾宣布鋼價在這一年內將不再降價。Peek向這些鋼鐵業商人說他的聲明將是他們最大的資產;他說:「我不知道為什麼以前我在自己的生意上得不到這些,讓美國政府替我向消費者說這是你能拿到的最低價格。」[72]

產業委員會的鋼鐵協議將鋼價微減了10-14%。規模小、成本高的鋼鐵生產者對此感到不滿,但大型鋼鐵公司對於這份協議相當歡迎,稍微削減通膨價格以獲得委員會保證一整年的定價。

氣燄高昂的產業委員會在煤業與建材業也舉辦了類似的會議,但很快就飄來兩朵烏雲:政府的鐵路局拒絕支付鋼軌與煤的協議定價,以及司法部對於違反反壟斷法的關注。運作鐵路局的鐵路大佬們反對這項雖然稍有減少但仍相對高昂的定價,他們宣稱自己得被迫以每噸至少高於市價2美元的價格支付鐵軌成本。鐵路局的頭兒Walker D. Hines譴責產業委員會是被鋼鐵與其他產業主導以固定價格的機構,並呼籲廢除產業委員會。權力強大的財政部長Carter Glass也借用了這項呼籲。檢察總長同意產業委員會的政策為非法價格限定並違反了反壟斷法。最後,總統威爾森於1919年5月初解散了產業委員會;戰時的產業規劃終於正式解除,但卡特爾在15年後又重新出現。

戰時集體主義的餘孽仍在。每英斗小麥2.26美元的高額戰時最低限價,也被套用在1919年的收成,並持續到1920年1月。鐵路局是戰時集體主義最重要的延伸:由政府營運全國的鐵路。William Gibbs McAdoo在戰爭結束時辭退鐵路局局長的職務後,局長的位置便由實質上的經營者鐵路大佬Walker D. Hines繼任。沒有出現立即回歸私營的任何聲音,因為鐵路業普遍同意進行激烈的管制來消除「浪費的」鐵路競爭、促進產業協作,固定價格來確保「合理利潤」,透過強制性仲裁程序來排除罷工。這些是鐵路業的普遍聲音。此外,在鐵路局的有效管制下,鐵路業者並不急著要回歸由較不可靠的ICC來監管的私營狀態。儘管McAdoo針對1920年回歸私營提出延緩五年的計畫並未獲得太多支持,國會仍然在1919年間抓緊時間鞏固鐵路壟斷。

在「科學管理」的名義下,參議員Albert Cummins準備讓鐵路業的美夢成真。Cummins的草案受到Hines和鐵路大佬Daniel Willard的認可,要求合併多條鐵路,並以「合理的」固定利潤來設定票價。罷工將被取締,所有的勞資糾紛都透過強制仲裁來調解。鐵路管理人協會提交了一份類似於Cummins草案的立法計畫。鐵路證券持有人全國協會也提出了一份類似的提案,該協會主要由儲蓄銀行與保險公司組成。與這些提案相對比,由獨立鐵路投資人所組成的公民全國鐵路聯盟則提議強制合併成單一國有鐵路公司,並確保這個新公司的最低營收。

這些計畫的設計都會劇烈地改變戰前的平衡狀態,有利於鐵路業者而不利於托運業者,因此,Cummins草案雖然在參議院通過,卻在眾議院遇上麻煩。阻力來自於托運業者,他們要求回歸托運業者主導的ICC來負責鐵路事宜。此外,戰時吃盡苦頭的托運業者與ICC,要求恢復競爭狀態下的高品質鐵路服務,拒絕眾多鐵路法案所造就的龐大卡特爾。軌道企業協會不令人意外地支持Cummins法案,該協會由軌道與軌道設備製造商組成,為非鐵路公司的重要團體之一。眾議院通過Esch草案,該法案基本上是恢復ICC的戰前地位。

為了要讓國會做出決策,總統威爾森威脅要在1920年1月1號讓鐵路回歸私營,以對國會施壓,然而,在亟欲通過Cummins草案的鐵路業者壓力下,總統將限期延到3月1號。最後,國會聯合委員會會議宣布1920年的《交通運輸法》,基本上是Esch草案回歸ICC戰前地位再加上Cummins草案的折衷版,保證鐵路營運在兩年之內保有5.5%利潤的「合理報酬」。此外,在托運業者與鐵路業者的協議下,設定「最低」票價的權力落在ICC手上。鐵路業者渴望設定最低運費,托運業者亟欲在鐵路競爭下保護各鐵路路線,這項協議是最終產品。儘管軌道工會的反對阻止了罷工非法化,仍然成立了用來仲裁勞動糾紛的鐵路勞動局。[73]

隨著鐵路在1920年3月回歸私營,戰爭集體主義看似終於從美國退去,但它並非真的完全退去,戰爭集體主義提供了打造公司國家的模式與靈感,持續引導著胡佛以及其他1920年代的美國領導人,並在羅斯福新政以及二戰經濟中全面回返。事實上,一戰的戰爭集體主義替羅斯福新政想在美國建立的公司壟斷國家(Corporate Monopoly State)提供了大致輪廓。



58 Robert F. Himmelberg,「The War Industries Board and the Antitrust Question in November 1918」,《Journal of American History》,(1965年6月):65。

59 同上。

60 同上,頁63–64;Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁298–99。

61 引述Himmelberg,頁64。

62 那些偏好持續價格控制的產業,大多是化學、鋼鐵、木料以及製程品業。而反對價格控制的產業則包括磨料、機動機具產品與報業。同上,頁62、65、67。

63 Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁306–07。

64 同上,頁294–302。

65 Himmelberg,《The War Industries Board and the Antitrust Question in November 1918》,頁70–71。

66 同上,頁72;Weinstein,《The Corporate Ideal in the Liberal State》,頁231–32。

67 Himmelberg,《The War Industries Board and the Antitrust Question in November 1918》,頁72。

68 Robert D. Cuff,「A ‘Dollar-a-Year Man’ in Government: George N. Peek and the War Industries Board」,《Business History Review》,(1967年冬):417。

69 有關產業委員會,參Robert F. Himmelberg,「Business, Antitrust Policy, and the Industrial Board of the Department of Commerce, 1919」,《Business History Review》,(1968年春):1–23。

70 Himmelberg,《Industrial Board》,頁13。

71 Urofsky教授推測,從1919年前幾個月有序的微幅鋼價調降,Robert S. Brookings悄悄地放行給鋼鐵業自行控制價格。Urofsky,《Big Steel and the Wilson Administration》,頁307–08。

72 Himmelberg,《Industrial Board》,頁14n。

73 有關1920年《交通運輸法》,參Kerr,《American Railroad Politics, 1914–1920》,頁128–227。